建设节水型社会要求治水模式的转型。我国的治水模式必须从过度依赖工程建设转向制度建设，从硬件建设为主转向软件建设和硬件建设协调发展，从工程投资优先转向制度投资优先。20世纪90年代末以来，中国治水迎来继建国初期以来的第二个投资高潮，水利部提出了从工程水利转向资源水利的治水新思路，并以此指导大规模的水利工程建设。资源水利重视资源管理，核心是制度建设，它的提出标志着中国治水开始从大规模的工程建设走向大规模的制度建设。中国人民在过去50年的治水实践中建设了高度的工程文明，同样有能力在未来50年建设高度的制度文明。
中国水问题的根本出路是全面建设节水型社会
中国目前在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着人类历史上最大规模的人口，负担着历史上最大规模的人类活动，使我们面临着历史上极为严峻的水危机。中国在未来20年全面建设小康社会的进程中，以及未来50年迈向中等收入国家的道路上，水资源短缺和水环境污染将长期是制约经济社会发展的重大瓶颈。中国的水危机已经引起世界范围的广泛关注。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的八大瓶颈之一就是缺水和污染，它们对增长率的负面影响达到1.5-1.9%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。 OECD的中国研究报告认为，水的低质量和低效率构成中国发展的重大挑战。
我国水资源严重短缺与用水严重浪费的现象普遍共存，建设节水型社会已经成为国家可持续发展的战略选择。2001年初，由43位院士和300名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为，解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会，确立节流优先、治污为本、多渠道开源的指导原则。国家“十五”计划纲要首次明确提出要建设节水型社会。2002年8月修订的新水法规定，要发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。
中国应对水危机需要综合战略，关键是建立节水型社会。黄淮海流域是中国水短缺最为严重的地区，根据世界自然基金会（WWF）研究报告，如果黄淮海地区水管理能够达到欧洲发达国家的水平，并在减少废物排放及废水集中处理方面投资，节水潜力达到500－800亿M3，不仅完全能够弥补北方需水量的不足，而且将大大改善中国的水环境。南水北调工程建成通水后，并不能从根本上解决中国北方缺水，而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染，将有25－40％的调水量被浪费。南水北调工程要发挥预期效益，避免“大调水、大污染、大浪费”，关键在于北方能否全面建立节水型社会。
节水是中国应对水危机的最有效途径，节水导向的战略适用于整个中国，不仅适用于缺水北方，也同样适用于丰水的南方。节水不仅可以提高资源利用效率、缓解资源供给压力，而且可以减少污水排放、降低供水投资。据《中国可持续发展水资源战略研究报告》预测，我国2010年供水设施单位投资约8元/M3，污水处理约为10元/M3，而节水仅需3元/M3.相对于调水和治污，节水不仅成本较低，而且有很高的生态环境正外部性。节水等于减污，在主要受水质型缺水困扰的南方，也有很强的节水需求。特别是南方很多省份工业化水平和城市化速度大大高于北方，城市水源不足和水质问题十分突出，面临不亚于北方的节水压力。因此，不论水资源短缺的地区，还是水资源相对丰富的地区，不论枯水年，还是丰水年，不论农业还是工业，都有必要节约用水和高效用水。可以认为，全面建立节水机制、全面实施节水战略、全面建设节水型社会，是解决中国缺水和污染问题的根本出路。
什么是节水型社会？如何建设节水型社会？建成什么样的节水型社会？这是新世纪中国治水面临的重大课题。为了探索节水型社会的实践经验，从去年开始，水利部选择甘肃张掖、辽宁大连、四川绵阳等地区进行节水型社会试点。张掖市是2002年3月水利部确定的全国第一个节水型社会的试点，也是我国首次开展的区域性综合节水示范项目，已经开展了卓有成效的工作，引起社会的广泛关注。张掖的试点工作对于我们认识节水型社会有重要参考价值，2003年8月，我们两次赴张掖实地考察，回京后充分吸收和借鉴已有研究成果，尝试对张掖经验做初步的理论总结。
节水型社会的三重特征：效率、效益和可持续
节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。建设节水型社会的核心是正确处理人和水的关系，通过水资源的高效利用、合理配置和有效保护，实现区域经济社会和生态的可持续发展。节水型社会的根本标志是人与自然和谐相处，它体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。节水型社会包含三重相互联系的特征：效率、效益和可持续。效率的含义是降低单位实物产出的水资源消耗量，效益是提高单位水资源消耗的价值量，可持续是水资源利用不以牺牲生态环境为代价。
第一，微观上资源利用的高效率，建立节水型农业、节水型工业和节水型城市。采取工程、经济、技术、行政措施，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，提高产品、企业和产业的水利用效率。
第二，中观上资源配置的高效益，构建节水型经济。非农产业的用水效益大大高于农业，低耗水产业的用水效益高于高耗水产业，经济作物的用水效益高于种植业，这要求通过结构调整优化配置水资源，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。节水型社会一定是“节水”和“增长”双赢的发展，而不是以牺牲经济发展为代价换取用水量下降。
第三，宏观上区域发展与水资源承载能力相适应，塑造持续发展型社会。
要求一个流域或地区量水而行，以水定发展，打造与当地资源禀赋相适应的产业结构；通过统筹规划、合理布局和精心管理，协调好生活、生产和生态用水的关系，将农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展，否则就会造成生态系统破坏和生存条件恶化。我国现状用水效率普遍不高，用水效益更为低下，部分地区已经超过水资源承载能力。宏观上严重短缺，微观上效率低下，以“生态环境赤字”为代价维系水的粗放利用，这是目前我国水资源利用之现状。我们选取部分指标度量水资源利用的效率、效益和可持续性，通过表1的数据比较，可以发现我国在各方面都与发达国家有很大差距，也说明我国建设节水型社会任务的紧迫性和艰巨性
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